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順應天然氣市場化改革 管道運輸價格管理新辦法落地

來源:中國發展網  撰稿人:  發布時間:2021年06月23日 瀏覽:
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  近日,國家發展改革委印發《天然氣管道運輸價格管理辦法(暫行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(暫行)》(以下合并簡稱“《暫行辦法》”),標志著管道運輸價格管理的新辦法正式落地。這符合國家管網集團成立后管道運輸行業主體重構新形勢的要求,適應“全國一張網”的發展方向,是天然氣市場“管住中間”的進一步深化,順應了天然氣市場化改革的需要。

  管道運輸是具有自然壟斷屬性的業務,服務和收費要受到政府嚴格監管。管道運輸作為連接上游供應和下游消費的關鍵環節,需要實現服務公平開放、收費公開透明,為上下游市場主體有效銜接和公平競爭提供便利條件,促進天然氣資源流動,發揮市場在天然氣資源配置中的決定性作用。

  《暫行辦法》印發前,國家發展改革委進行了多方多輪意見征集和研討,并開展了為期1個月的公開征求意見活動,廣泛聽取社會各界對管道運輸價格管理和成本監審新辦法的意見和建議,體現了充分醞釀和公開納諫的政策制定過程。

  管道運輸價格管理新辦法適應“全國一張網”發展方向

  《暫行辦法》沿用了此前“準許成本加合理收益”的天然氣管輸價格制定原則,即通過核定準許成本、監管準許收益確定準許收入,并結合天然氣管道運輸總周轉量核定管道運價率。與2017年開始執行的《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》(以下合并簡稱“《試行辦法》”)相比,《暫行辦法》呈現以下新特點。

  一是實行區域統一運價率。與《試行辦法》規定一個企業核定一個運價率不同,《暫行辦法》采用一個區域核定一個運價率的方法。

  根據我國天然氣市場結構和管道分布情況,以寧夏中衛、河北永清、貴州貴陽3個管道關鍵節點為界限,將國家管網集團經營管道分別劃入西北、西南、東北及中東部4個定價區域,每個區域確定一個運價率;新建管道根據上述節點劃入相應價區,執行所屬價區運價率,下一監管周期納入有效資產統一管理。考慮到西北、西南和東北區域主要是天然氣供應來源地或途徑地,同時經濟承受力相對較弱,中東部區域是天然氣主要消費區域,經濟承受力相對較強,政府在核定各價區準許收入時,會根據管道建設運營成本、未來投資需求和地區經濟發展狀況等因素,對各價區準許收入進行適當統籌平衡。

  國家管網集團根據政府制定的4個區域運價率以及天然氣入口與出口的路徑和距離,明確用戶的具體管道運輸費用。

  二是適當簡化運價率體系。按照一個企業核定一個運價率的《試行辦法》,國家管網集團運營前,全國已形成了19個不同的企業運價率。

  國家管網集團成立后,原分屬于三大石油公司的主干天然氣管網都歸并到國家管網集團旗下,形成了全國大范圍的統一管道運行系統,但是國家管網集團內部還存在15個不同的運價率,這可能導致同一區域內相同走向管道利用出現不平衡狀況,影響資源流動和競爭的形成,因此有必要進行簡化。

  但是,如果簡化為一個全國統一的運價率,又將導致西部管道的運輸費用較原來出現較大幅度上漲,進而影響國家戰略性天然氣進口資源的消納。按照天然氣市場結構和管道分布情況進行區域劃分后,將15個運價率減至4個運價率,既簡化了運價率體系,又保持了管輸費水平的相對穩定,構建起相對統一的運價體系,為后續進一步改革奠定了良好基礎。

  三是動態調整準許收益率。與《試行辦法》中8%的固定準許收益率不同,《暫行辦法》規定首次核定價格時準許收益率按8%確定,但明確指出后續會統籌考慮國家戰略要求、行業發展需要、用戶承受能力等因素進行動態調整,這既保持了政策的銜接和平穩過渡,又為未來預留了調整空間。

  管網基礎設施一直被認為是風險較低、回報穩定的優質資產標的,動態調整可以更好和資金成本變動等市場因素相協調。“十三五”以來我國天然氣管網基礎設施投資和建設滯后,互聯互通不足,未來一段時間還需要大力補短板,保持適當的收益率水平是支持管道運輸行業投資和建設的重要手段。

  從長遠來看,保持收益率動態調整可以對能源系統的協調發展起到引導作用,進而促進能源轉型和碳達峰碳中和目標的實現。

  四是延長管道折舊年限。《暫行辦法》把天然氣管道折舊年限從原《試行辦法》中規定的30年延長到40年,并細化了設備設施和房屋建筑物等固定資產的折舊年限和殘值率,還規定無形資產攤銷年限原則上不少于10年,與管道相關的土地使用權按40年攤銷。

  拉長折舊和攤銷年限符合行業特點及資產的實際使用情況和經濟壽命,可以減少當期折舊和攤銷費用,有利于降低當期管輸費水平,進而有利于降低用氣成本。

  五是形成管輸價格標桿。《暫行辦法》適用于確定國家管網集團經營的跨省(自治區、直轄市)天然氣管道運輸價格,其他市場主體經營的類似管道原則上按照國家管網集團價格執行,所有新投產管道按照所屬價區運價率執行。這將使國家管網集團管輸價格成為管輸行業價格標桿,對其他市場主體的管道投資和建設起到鼓勵先進和鞭策落后的作用。

  《暫行辦法》對未納入國家管網集團的應張線、山西至河南煤層氣管道、內蒙至北京煤制氣管道及中石油西南油氣田周邊管網等少數具有專線性質的管道運價率暫未進行調整,這體現了實事求是的改革精神,有利于保證改革平穩過渡。

  政策落實及未來改革建議

  《暫行辦法》順應國家管網集團成立后天然氣市場新形勢要求,提出的漸進改革舉措有利于保障天然氣市場的平穩運行。

  在落實《暫行辦法》過程中還要同步強化管網規劃與投資、建設與運行、管容申請與分配等信息的透明度,確保管輸服務獲取和利用的公平、公正和公開,提高管輸成本、管輸價格和管輸服務行業發展的可預期性,支持和保障所有市場主體公平參與競爭。

  《暫行辦法》提出了管輸價格核定激勵與約束并重的原則,未來在嚴格成本監審的同時要健全激勵機制,使得管輸企業也能夠從節約項目投資、優化運輸路徑、提高運行效率和降低運輸成本中與用戶共享收益。

  在總結《暫行辦法》區域統一運價率實施效果的基礎上,結合國家管網集團省級天然氣管網整合情況,未來可以考慮在管網密度較高、互聯互通較強、路徑多元復雜的中東部部分區域探索區域統一管輸費,簡化管輸服務使用條件,降低管輸服務使用成本,促進供氣企業、用氣企業及供用氣企業之間的市場公平競爭,便利天然氣資源自由流動,推動區域天然氣市場價格標桿盡早形成,發揮市場在天然氣資源配置中的決定性作用。

  (作者系北京燃氣研究院副院長,北京燃氣研究院政策研究部部長)

責任編輯:上游
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